Verfassungsmässigkeit von Frauenquoten im Nationalrat – Ein Spannungsverhältnis zwischen dem Gleichstellungsauftrag und den politischen Rechten
Auch heute noch fehlt es in der Schweizer Politik an einer gleichberechtigten Teilhabe. Obwohl Frauen über die Hälfte der Bevölkerung darstellen, sind sie im Nationalrat deutlich unterrepräsentiert. Diese Disparität berührt den Kern demokratischer Legitimation und wirft die Frage auf, ob Massnahmen zur tatsächlichen Gleichstellung – vorliegend Frauenquoten im Nationalrat – verfassungsrechtlich zulässig sind.
Quotenregelungen im Wahlrecht können unterschiedlich ausgestaltet sein: «weich» in Form paritätischer Wahllisten oder «starr» in Form fixer Mandatsquoten. Etliche politische Vorstösse zur Einführung entsprechender Regelungen scheiterten bislang, doch bleibt die verfassungsrechtliche Beurteilung angesichts der anhaltenden Untervertretung aktuell.
Zentral für die Prüfung ist das Spannungsfeld zwischen dem Gleichstellungsauftrag im Rahmen von Art. 8 Abs. 3 BV einerseits und den politischen Rechten (Art. 34 BV) andererseits. Während Satz 1 von Art. 8 Abs. 3 BV formelle Gleichheit verlangt und Ungleichbehandlungen aufgrund des Geschlechts im Grundsatz verbietet, verpflichtet Satz 2 den Gesetzgeber ausdrücklich, die tatsächliche Gleichstellung der Geschlechter herzustellen. Dieser Auftrag umfasst nicht nur die Chancengleichheit, sondern auch eine Ergebnisgleichheit und damit positive Massnahmen. Der Gleichstellung im politischen Raum kommt dabei besondere Bedeutung zu, da die demokratische Teilhabe die Grundlage für die Ausgestaltung aller übrigen Lebensbereiche ist.
Der Gleichstellungsauftrag wird zudem durch das völkerrechtliche Übereinkommen «CEDAW» untermauert, welches explizit befristete Sondermassnahmen – auch Quoten – zulässt, sofern sie notwendig und verhältnismässig sind. Diese völkerrechtliche Wertung lässt eine vermehrt asymmetrische Auslegung von Art. 8 Abs. 3 BV zu: Sie erlaubt zeitweilig Ungleichbehandlungen zugunsten des benachteiligten Geschlechts, welche nicht als Diskriminierung des dominierenden Geschlechts angesehen werden sollten.
Frauenquoten im Nationalrat schränken jedoch konkret die politischen Rechte ein (Art. 34 BV): Starre Wahlquoten greifen in die Erfolgs- und Zählwertgleichheit ein, da Stimmen für Frauen stärker wirken. Weiche Wahllistenquoten greifen in die Auswahl- und Vorschlagsfreiheit ein, indem sie Kandidaturen vorstrukturieren. Solche Eingriffe sind nur zulässig, wenn sie den Anforderungen gem. Art. 36 BV standhalten können.
Hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage nach Art. 36 Abs. 1 BV existieren für Frauenquoten im Nationalrat noch keine genügend bestimmte Normen. Paritätische Wahllisten könnten auf Gesetzesstufe im BPR verankert werden. Für starre Mandatsquoten wäre zusätzlich eine Verfassungsänderung notwendig, da das Wahlsystem gem. Art. 149 BV direkt tangiert wäre.
Das rechtfertigende Interesse gemäss Art. 36 Abs. 2 BV besteht in der verfassungsrechtlich gewollten Erfüllung des Gleichstellungsauftrags und der demokratischen Notwendigkeit einer repräsentativen Volksvertretung.
Im Hinblick auf die Verhältnismässigkeit nach Art. 36 Abs. 3 BV erhöhen sowohl weiche Listenquoten als auch starre Mandatsquoten nachweislich den Frauenanteil und sind damit grundsätzlich geeignet, die tatsächliche Gleichstellung zu fördern. Mildere Massnahmen – politische Bildung, Förderung der Vereinbarkeit oder Parteiprogramme – zeigen seit Jahrzehnten nur begrenzte Wirkung. Angesichts des nur sehr langsam ansteigenden Frauenanteils und der damit einhergehenden anhaltenden Untervertretung darf bezweifelt werden, dass ohne rechtlich verbindliche Vorgaben demnächst ein angemessener Frauenanteil erreichbar ist. Bei der Zumutbarkeit unterscheiden sich die Modelle deutlich: Starre Mandatsquoten greifen schwer in die Wahlrechtsgrundsätze ein, da das Wahlergebnis direkt korrigiert werden müsste und die einzelnen Stimmen somit unterschiedlich gewichtet werden. Die Intensität dieses Eingriffs lässt sich verfassungsrechtlich kaum rechtfertigen. Weiche Listenquoten wirken vorgelagert und lassen das Wahlsystem gänzlich unberührt; der Eingriff in Art. 34 BV ist wesentlich milder.
Insgesamt ergibt sich, dass starre Mandatsquoten in unzumutbarer Weise in die Wahlrechtsgrundsätze (Zählwert- und Erfolgswertgleichheit) eingreifen, somit unverhältnismässig und demnach mit der Bundesverfassung kaum vereinbar sind. Weiche Frauenquoten, im Sinne paritätischer Wahllisten, tangieren die politischen Rechte nur marginal und wären, vorbehaltlich der Schaffung der gesetzlichen Grundlage, verfassungsrechtlich vertretbar.
Die Erfüllung des Gleichstellungsauftrages und die anhaltende Untervertretung der Frauen im Nationalrat verlangen wirksame Massnahmen. Vor diesem Hintergrund sind moderate, flexible Quotenmodelle, die zum einen den politischen Willensbildungsprozess respektieren und zugleich den strukturellen Ungleichheiten entgegenwirken, als dringend nötig und gleichzeitig verfassungsmässig gangbarer Weg einzustufen.
Literaturverzeichnis
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Materialverzeichnis
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